갑오년에 해야 할 일 (1894 갑오개혁- > 2014 신갑오개혁)

5·24 조치 4년 … 남북 이젠 대화로

[중앙일보] 입력 2014.01.03 ~

한국, 동북아 주도권 못 잡는 건 분단 탓 … 신갑오개혁 출발은 대결 완화
당시 대북제재 짰던 인사도 "어떻게 풀까 고민할 때 됐다"
"우린 5·24 완화 카드 내놓고 북도 상응하는 조치 내놔야"

 

1894년 갑오년. 조선은 당시 한반도에 국권침탈의 위기가 다가오고 있다는 걸 까맣게 모르고 있었다. ‘모름’의 대가는 컸다. 갑오년부터의 ‘잃어버린 10년’은 1905년 외교권 박탈(을사보호조약)로 나타났다.

 

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　2014년. 120년 만에 다시 돌아온 갑오년이다. 한반도 상황은 당시와 묘하게 닮았다. 미국·중국·일본은 한반도의 미래를 종속변수로 두고 큰 게임을 벌이고 있다. 개화파와 척사파, 친청·친일·친러파로 나뉘어 정쟁을 벌이던 120여 년 전과 현재의 진영갈등도 유사하다. 달라진 점은 대한민국의 위상이다. 남북분단의 상황은 당시엔 없었던 또 다른 악조건이다.

　다시 돌아온 갑오년에 ‘신(新)갑오개혁’이 필요하다는 목소리가 커지고 있다. 윤병세 외교부 장관은 1일 신년사를 통해 “120년 전 외세에 떠밀려 추진한 개혁이 구한말 갑오개혁이었다면, 2014년 우리의 노력은 평화로운 한반도 통일시대를 준비하고 제2의 한강의 기적을 알리는 갑오개혁이어야 한다”고 말했다.

　각계 전문가들은 신갑오개혁을 위해선 우선 분단 상황의 극복을 위한 해법 마련이 시급하다고 말한다. 미국·중국·일본·러시아가 얽혀 있는 동북아 정세에서 한국의 운신의 폭이 제한되고 있는 이유는 분단 상황 때문이다. 북한의 핵 개발·장거리 미사일 발사를 명분으로 군사대국화를 추진하는 일본, 이런 일본의 군사적 역할 확대를 묵인하고 있는 미국, 미국에 대항해 초대국의 꿈을 키워가고 있는 북한의 후견인 중국. 이 틈바구니에서 한국이 취할 수 있는 선택지는 많지 않다. 문정인(정치외교학) 연세대 교수는 “남북관계가 잘 풀려야 한반도를 둘러싼 열강의 지정학적 각축에서 우리가 자유로워질 수 있다”고 강조했다.

 

　남북관계를 한꺼번에 획기적으로 개선하는 건 쉽지 않다. 이 때문에 남북 대화와 교류의 전면 중단을 불러온 ‘5·24 조치’를 완화하기 위한 대화 노력으로부터 출발해야 한다는 목소리가 크다. 5·24 조치는 2010년 천안함 폭침 사건 이후 이명박정부가 북한에 내린 징벌성 조치다. 이로 인해 개성공단을 제외한 남북 경협과 인적 교류가 4년째 전면 중단됐다. 한영우(국사학) 서울대 명예교수는 “막다른 골목에 몰린 북한을 개혁·개방으로 끌어들이기 위한 큰 그림을 올해 그려야 한다”고 주장했다.

　이명박정부에서 5·24 조치 입안에 관여했던 청와대 고위급 인사조차 “북한을 화해와 공존의 틀로 끌고 나오려면 만나야 하고, 그러려면 5·24 조치를 어떻게 풀지 고민해야 한다”며 “남북 간 물밑 작업을 통해 5·24 조치 해제의 명분을 만들려는 시도가 필요하다”고 말했다. “5·24 조치 를 풀어 북한과의 관계를 풀어야 한다”(조동호 이화여대 교수·북한학)거나 “물밑 접촉을 통해 5·24 조치 완화의 미끼를 던져야 한다”(한영우 교수)는 주장과 통한다.

　5·24 조치를 전향적으로 푸는 건 박근혜 대통령의 한반도 신뢰 프로세스나 동북아평화협력구상의 실현을 위해서도 필요하다는 분석이다. 유호열 고려대(북한학) 교수는 “장성택 숙청 후의 북한 내부 동향과 우리에 대한 태도를 상반기까지 주시한 뒤 6월 지방선거 전후 부분적으로 5·24 조치 완화 를 검토할 필요가 있다”고 말했다. 북한도 김정은 제1위원장이 신년사에서 ‘북남관계 개선’을 거론한 만큼 우리 측과 대화 시 상응하는 조치를 보여줘야 한다는 지적이다.


◆5·24 조치=2010년 천안함 폭침 사건 이후 대북제재 조치. 북한 선박의 남측 해역 운항 전면불허, 대북교역 중단, 국민 방북 불허, 대북 신규투자 불허, 대북 지원사업 보류 등이 골자다.

 

 

 

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NSC, 동북아 격변 대비하는 컨트롤 타워로 만들자

외교안보 + 통일 총괄 기구로
주변 4강 대응 그랜드 전략 수립
헨리 키신저, 조셉 나이 같은
세계 움직이는 외교전략가 키워야

 

신(新)갑오개혁을 제도적인 측면에서 접근할 때 초점을 맞춰야 할 부분 중 하나가 국가안전보장회의(NSC)의 내실화다.

　청와대는 지난달 20일 NSC 상임위원회와 사무처를 5년 만에 부활시키는 내용의 국가안전보장회의법 개정안을 발표했다. 북한의 장성택 처형 이후 급변하는 한반도 정세에 대응하는 한편 김장수 국가안보실장을 NSC 상임위원장으로 임명해 외교안보 분야의 컨트롤 타워 역할을 강화하겠다는 내용이다.

 

 

 

　전문가들은 기왕 NSC 사무처 조직을 부활하는 만큼 이를 단순한 안보협의체로 만들게 아니라 외교·통일을 총괄하는 기구로 가야 한다고 조언하고 있다. 이른바 ‘신 통리기무아문(統理機務衙門)’으로 만들자는 뜻이다.

　고종은 1880년 12월 청나라의 통리아문(統理衙門)을 본떠 통리기무아문을 설치했다. 대외관계를 관장할 뿐만 아니라 개화를 전담하기 위해 만들어졌다. 변화하는 국내외 정세에 대응하려는 조치였다. 통리기무아문은 신식군대인 별기군(別技軍)을 창설해 군사력 강화를 꾀하고, 일본과 청에 시찰단을 보내 새로운 문물을 흡수하려 했다. 하지만 1882년 6월 임오군란을 계기로 흥선대원군이 민씨 세력을 밀어내고 재집권하면서 통리기무아문은 폐지됐다. 새로운 NSC는 이처럼 미완에 그친 통리기무아문을 넘어 통일을 포함해 다가올 동북아 시대의 격변을 대비하는 종합적인 기구가 돼야 한다는 의견이 많다.

 

　전봉근 국립외교원 교수는 “현재 정부에 북한의 큰 변화와 동북아의 경쟁·경합에 대응하는 외교안보 역량과 전략기획 역량이 있느냐”라며 “NSC 체제에 전략기획과 정보판단·분석 능력을 보완해야 한다”고 강조했다.

　이명박정부에서 외교부 제2차관을 지낸 김성한 고려대 국제대학원 교수도 “현재 한반도 상황은 외교·통일·국방을 묶는 그랜드 전략이 필요한 시점”이라며 “NSC가 재출발하게 되면 중·장기 그랜드 전략을 수립하고 이를 토대로 미래의 한반도 통일까지 고민하는 기구가 돼야 한다”고 조언했다.

　이러한 복합적 대전략(Grand Strategy) 수립을 위해서는 한반도와 동북아, 유라시아와 전 세계의 중층적인 지형을 읽고 지도를 만들 수 있는 외교전문 인력이 필수적이다.

　1947년 NSC 체제를 출범시킨 미국의 경우 냉전의 설계자로 불리는 대외전략형 외교관 조지 케넌이 있었고, 닉슨 행정부에선 핑퐁외교로 미·중 수교를 이끈 헨리 키신저가 있었다. 지미 카터 행정부의 NSC 의장이었던 즈비그뉴 브레진스키 등도 대전략가로 손꼽힌다. 그외 조셉 나이 하버드대 석좌교수 등 거대한 체스판을 움직일 전략가들이 풍부하다.

　최근 NSC를 발족시킨 일본의 경우도 컨트롤 타워의 수장으로 외교 전략가를 배치했다. 아베 총리의 ‘외교책사’로 불리는 야치 쇼타로(谷內正太郞) 국가안보국장 내정자다. 야치 국장은 전통 외교관으로 외무성 차관을 역임했으며, 아베 정권의 대아시아 외교 전략인 ‘아베독트린’을 구상한 당사자다.

　한국은 특정 분야에 치우친 인재가 많다. 노무현정부 때의 NSC는 통일부 장관이 상임위원장을 맡아 ‘통일주도형’ 성격이 강했다. 이에 비해 김장수 실장이 이끌고 있는 현재의 국가안보실이 주축이 될 박근혜정부의 NSC는 ‘안보주도형’이 될 가능성이 크다는 관측이다. NSC 자체가 부처 간 조정과 통합이라는 역할을 맡게 되지만 컨트롤 타워의 수장부터 실무진까지 외교전문인력이 부족하다. 정덕구 니어재단 이사장은 “그동안 정부의 외교안보 인력을 보면 통일이나 안보에 치우쳐 통합적이고 구조적인 시각의 전략을 구상할 역량이 부족했다”며 “당장 상황이 닥치면 대처하는 식이 아니라 30~40년을 내다보고 큰 그림을 짤 수 있는 사람을 지금부터라도 키워내야 한다”고 말했다.

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5년 단임제 '1노3김' 합작품
빅 보스들 나눠먹기 끝내야

 

 

1894년 갑오개혁은 정치·경제·사회·군사 전 분야에 걸친 210건의 방대한 개혁안이었지만 결국 실패했다. 국민과 유리된 채 외세의 힘에 의존한 탓에 동력을 구할 수 없었다.

　각계각층의 전문가들은 과거의 실패를 답습하지 않고 대한민국을 새롭게 만들 신(新)갑오개혁이 성공하려면 ‘1987년 체제’의 극복과 ‘포스트 87년 체제’로의 전환을 첫 손에 꼽고 있다. 윤여준 전 환경부 장관은 “87년 민주화 이후의 정치 지도자들이 새로운 국가 운영 논리를 찾아내지 못해 지금 사회 전 분야가 싸움판으로 변했다”며 “87년 체제로는 현재의 갈등을 해결해나갈 수 없다”고 말했다.

　2014년의 대한민국은 87년 6월 민주화 운동의 결과물인 ‘제9차 개정 헌법’으로 27년째 작동하고 있다. 세종대왕이 대통령이 된다 해도 성공할 수 없다는 대통령 5년 단임제, 진영논리에 갇힌 채 상대방을 인정하지 않는 정치, 불요불급한 법안이라도 미로에 빠뜨리고 마는 국회를 갖고 있다. 그 속에서 청년들은 철도 민영화에 반대하는 대자보를 붙이면서도 한편으론 공기업·공무원 시험엔 구름같이 몰리고 있고, 1인당 국내총생산(GDP)은 2만3679달러에 이르지만 ‘하우스푸어’ 말고도 ‘실버푸어’(빈곤노인층), ‘에듀푸어’(교육비 지출로 인한 빈곤층) 같은 푸어족이 넘치고 있다.

　정종섭 전 서울대 법대학장은 “87년에 대통령 직선제를 해서 주요 정치적 리더들이 5년에 한 번씩 대통령을 했는지 몰라도, 민주화 시대 이후에는 이런 ‘1인 리더십’이 달라져야 한다”고 강조했다.

 

　9차 개정헌법의 5년 단임제는 ‘1노3김’(노태우·김영삼·김대중·김종필)이 만장일치로 만들어낸 산출물이었다. 군사정부에 대한 우려와 피해의식도 작용하긴 했지만 5년 단임제의 이면에는 1노3김이 돌아가며 한 번씩 대통령을 할 수 있다는 암묵적 공감이 있었다. ‘빅 보스’ 4인이 만장일치로 합의한 결과는 공고했다. 5년 단임제의 한계는 지속적으로 드러났으나 이들이 한 번씩 대통령 역할을 마치기 전까지 어느 한쪽 정파의 의견만으론 건드릴 수 없었다. 87년 체제는 헌법만을 가리키는 건 아니다. 그해 36.6%의 역대 최저 득표율로 당선된 노태우 대통령은 이듬해 4월 총선에서 여소야대 국회를 만났다.

선거법을 중·대선거구제에서 소선거구제로 바꾼 결과였다. 영·호남, 충청을 분점한 지역주의 구도가 그때 생겨났다.

빅 보스 노태우 대통령과 김대중 평민당 총재, 김영삼 통일민주당 총재, 김종필 공화당 총재 간 국정운영의 기본 질서는 ‘나눠먹기’였다. 대법관 추천 몫을 대통령과 여야가 나눠서 갖고, 방송통신위원회 위원이나 공영방송 이사진까지 분점하는 구조의 뿌리는 1987년 체제다.

　87년 체제는 결국 ‘3당 합당’(90년), ‘DJP 연합’(97년) 같은 비정상적 정치를 불러왔다. 임기 후반의 대통령은 항상 레임덕에 시달리다 불행한 퇴임을 했다.

　이제 이런 ‘87년 체제’의 리모델링 없이는 다음 단계로 넘어가기 어렵다는 의견들이 많다.

　통일 준비를 위해서도 87년 체제의 극복이 필요하다. 89년 발표된 ‘한민족 공동체 통일방안’은 자주·평화·민주의 3대 통일 원칙 아래 남북한을 동반자 관계로 발전시켜 ‘민족공동체헌장 채택→남북연합→통일민주공화국 실현’ 등 3단계에 걸쳐 통일을 이룬다는 내용이다. 김영삼·김대중·노무현·이명박 정부를 거쳐 박근혜정부의 ‘한반도 신뢰 프로세스’ 해설 자료에까지 깔려 있는것도 ‘민족 공동체 통일’의 개념이다. 그러나 이 또한 주변국과의 관계, 민족의 개념 변동, 다문화 사회로의 전환 등을 반영하지 못하는 87년 체제의 한 부분이다.

　이재열(사회학) 서울대 교수는 “권위주의를 극복하려던 87년의 시대정신과 지금의 시대정신은 다르다”고 말했다. 정종섭 전 학장은 “개헌은 개헌 논의대로 진행하고, 별도로 ‘내셔널 어젠다’를 설정해 정상 국가를 만드는 작업을 5년 내내 해야 한다”고 강조했다.

◆특별취재팀=강민석·장세정·채병건·허진·정원엽 기자

◆87년 체제=6·29선언으로 대통령 직선제가 도입되면서 형성된 정치체제를 일컫는 말. 전두환 전 대통령이 대통령 간선제를 지키겠다는 호헌(護憲)조치를 발표한 후 6월 민주화 항쟁이 발생했고, 노태우 당시 민정당 대표가 대통령 직선제 등을 담은 6·29선언을 발표해 5년 단임제를 골자로 한 9차 헌법개정이 이뤄졌다.

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2014. 1. 27. 업데이트 게시